Konsultacje społeczne- (zło) czy konieczne?

W strukturach rządowych dominuje  tendencja do osłabiania ważności konsultacji społecznych i przeprowadzane one są wyłącznie wtedy, gdy obligują do tego przepisy prawne, a zatem postrzegane  jako swoiste zło konieczne procedury legislacyjnej. Dlatego częstym zjawiskiem jest próba omijania obowiązku  przeprowadzania konsultacji przez Radę Ministrów. Jeżeli istnieje taka możliwość projekty aktów prawnych przygotowywanych w strukturach rządowych, biorąc pod uwagę fakt że w stosunku do inicjatyw poselskich Regulamin Sejmu nie wymaga się wcześniejszego opiniowania partnerów społecznych, formalnie wnoszone one są do Sejmu jako projekty klubów poselskich, współtworzących koalicję,. Dla realizacji celów politycznych korzystniejsze jest przesuwanie prac legislacyjnych z komórek ministerialnych do Rządowego Centrum Legislacji (RCL), a konsultacje społeczne realizowane na poziomie ministerstw mają mniejszy, albo nawet znikomy wpływ na brzmienie konkretnych aktów prawnych.

A jak to się odnosi do zapisów Konstytucji RP, Regulaminu Sejmu i Regulaminu pracy Rady Ministrów?

Obywatele, szczególnie Ci prowadzący konkretną działalność gospodarczą mają prawo być informowani przez władzę o jej planach, zamierzeniach, potencjalnych działaniach i chcą mieć możliwość wypowiedzenia się na te tematy. Konsultacje społeczne są formą wysłuchania opinii i zapytań obywateli jako przysługującego im prawa.

Konstytucja RP w Art.4 stanowi że władza zwierzchnia należy do Narodu i to on ją wykonuje przez przedstawicieli wybieranych w wyborach powszechnych lub bezpośrednio  (referendum).

W rzeczywistości Rząd nie prowadzi konsultacji bezpośrednich z obywatelami a jeżeli już, czyni  to bardzo rzadko. Projekty dokumentów Rządowych opiniowane są przez partnerów instytucjonalnych tj.:  

– inne organy administracji publicznej, właściwe merytorycznie,

-jednostki samorządu terytorialnego lub ich stowarzyszenia, jeśli  regulacja ich dotyczy,

-samorządy zawodowe, organizacje pracowników i pracodawców,

-organizacje społeczne i gospodarcze.

W regulaminie Sejmu istnieje zapis, że jednym z wymogów związanych z przygotowaniem projektu
i uzasadnienia ustawy obligatoryjnie, oprócz wielu innych elementów dołączonych do każdego projektu (wniosku)  muszą być przedstawione wyniki przeprowadzonych konsultacji a także informacje o proponowanych wariantach i opiniach.

Rząd przygotowując  nowe prawne rozwiązania dysponuje obecnie dwoma odrębnymi sposobami przygotowania projektów ustaw  pozwalającymi na różne konsultowania treści normatywnych:

– pierwszy, jako podstawowy, ujęty w pierwotnej wersji Regulaminu pracy Rady Ministrów z 2002 r. wyraźnie eksponujący resortowy model rządowego postępowania przy tworzeniu prawa poprzez skoncentrowanie prac nad ustawą na poziomie poszczególnych ministerstw i obsługiwanych przez wewnętrzne ich komórki ;

– drugi, na podstawie znowelizowanej ustawy o Radzie Ministrów, przeprowadzonej w styczniu 2009r., początkowo traktowany jako szczególny, realizujący ideę scentralizowania rządowych prac legislacyjnych stosując zasadę, iż węzłowe kompetencje z zakresu formalnolegislacyjnego opracowania projektów, są w gestii służb bezpośrednio podległych premierowi tj.  Rządowego Centrum Legislacji (RCL).

W ślad za nowelizacją ustawy z 2009 r. zastosowane zmiany w Regulaminie pracy Rady Ministrów podniosły ten tryb do rangi wiodącego. W ramach wspomnianej nowelizacji Ustawy o Radzie Ministrów oraz Regulaminu pracy Rady Ministrów z 2009 r., zmierzającej do odejścia od resortowego modelu przygotowywania rządowych projektów ustaw, w zakresie rządowego tworzenia prawa oddzielono fazę konceptualną przygotowania projektu ustawy, kształtowanej na podłożu politycznym, od fazy techniczno-legislacyjnej, determinowanej zasadniczo względami poprawnej legislacji. Na podstawie znowelizowanego Regulaminu pracy Rady Ministrów  w kompetencji ministrów zostało projektowanie rządowych propozycji legislacyjnych od strony merytorycznej w postaci założeń do projektów ustaw. Formalnolegislacyjne opracowywanie projektów, ze szczególnym uwzględnieniem zasad techniki prawodawczej, przekazane zostało w tym trybie do kompetencji RCL. W konsekwencji modyfikacji uległa także konstrukcja konsultacji społecznych rządowych projektów ustaw, zarówno w zakresie jej stosowania, jak i wymiarze stricte proceduralnym.

Zgodnie z nowym brzmieniem przepisów Regulaminu inicjatywa opracowania określonego projektu ustawy „po staremu” wychodzi z właściwego ministerstwa jedynie w postaci projektu założeń projektu ustawy, a ów projekt ma charakter dokumentu ogólnego, zawierającego opis proponowanych zmian w danej materii oraz stosowne informacje i wyjaśnienia, w tym ocenę skutków społeczno-gospodarczych regulacji, obejmującą również wyniki przeprowadzonych konsultacji społecznych. Do konsultacji trafiają zatem nie całe projekty ustaw, ale jedynie ich założenia, co znacząco ogranicza partycypację społeczną w tym procesie. Opiniowaniem objęte są, nie konkretne treści normatywne, lecz ogólnie sformułowane cele i idee projektu. Powtórne przeprowadzenie konsultacji w tej formule możliwe jest zatem tylko wówczas, gdy w toku dalszych prac legislacyjnych w strukturach rządowych do projektu wprowadzone zostały zmiany o takim charakterze, że zakwestionowały one zaopiniowane uprzednio podstawowe założenia projektu. W takiej postaci projekt założeń stanowi podstawę uzgodnienia ich ostatecznej treści z członkami Rady Ministrów oraz Szefem Kancelarii, a następnie przechodzi dalszą ścieżkę wewnątrz rządowego postępowania – uzgodnione założenia projektu ustawy opiniowane są dodatkowo przez Stały Komitet Rady Ministrów, następnie przyjmowane przez Radę Ministrów. Ostateczna wersja rozwiązań normatywnych opracowywana jest w strukturach RCL. Dodatkowo w kontekście udziału społecznych partnerów w pracach nad rządowymi projektami ustaw istotnym novum zmodyfikowanego postępowania przed legislacyjnego jest wyłączenie możliwości negocjowania i uzgadniania treści projektu na forum komisji międzyministerialnych, których nie organizuje się w przypadku opracowywania projektu ustawy przez RCL.

Obecnie zobowiązania spoczywające na organach administracji rządowej i wymogi dotyczące procesu konsultacji społecznych wynikają z Regulaminu pracy Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 roku.

Na podstawie przepisów Regulaminu administracja centralna może być organizatorem konsultacji publicznych w przypadku projektu założeń do ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia. Aby dokument mógł być skierowany do konsultacji musi być najpierw wpisany do wykazu prac legislacyjnych albo wykazu prac programowych Rady Ministrów. Dodatkowo Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów diagnozuje ocenę skutków regulacji, a także dokonuje analizy pod względem zakresu konsultacji publicznych i opiniowania danego dokumentu.

Projekt dokumentu rządowego poddanego konsultacjom społecznym zgodnie z przepisami Regulaminu pracy Rady Ministrów jest upubliczniany na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowego Procesu Legislacji (RPL). To, ile czasu zostanie przeznaczone na uwagi i odpowiedzi oraz zajęcie stanowiska, zależy od decyzji tzw. organu wnioskującego, czyli ministra lub upoważnionego organu prowadzącego dany akt normatywny przez procedurę legislacyjną a także konsultacje publiczne.

Przedstawiając zagadnienia związane z zasadami konsultacji społecznych chcieliśmy uzmysłowić Państwu, że nie zawsze konsultacje społeczne i uzgodnienia z przedstawicielami ministerstw mają swoje odzwierciedlenie
w kształcie ustaw, na który ostateczny wpływ ma procedowanie ich treści w Sejmie i Senacie. Aktualnym przykładem jest procedowana obecnie nowelizacja Ustawy Prawo o ruchu drogowym, mająca zaostrzyć kary dla sprawców wykroczeń drogowych, a po jej pierwszym czytaniu, nieoczekiwana propozycja posłów złagodzenia kar przewidzianych w pierwotnym projekcie nowelizacji.

Informacje zawarte w opracowaniach: „Konsultacje społeczne w procesie przygotowywania rządowych projektów ustaw – zarys problemu” Sławomira Patyry i „Konsultacje społeczne  jako narzędzie partycypacji publicznej” Joanny Woźniczko

       zebrał i w zwarty tekst ułożył oraz podsumował

Jan Szumiał